摘要：工程总承包合同（EPC）与传统工程施工合同、PPP项目、BOT项目均有着明显区别，作为具有“一体化承包、固定总价、权责集中、风险多发”特点的交易模式，必须从更高维度、更宽视角理解EPC合同的底层交易逻辑，厘清EPC发承包双方管理履约思路偏差、承包人联合体内部矛盾隐患、风险分配边界认识分歧以及建筑市场诚信体系缺失所带来的潜在交易风险，更深度运用《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》等法律法规规定的多种法律工具和调解、仲裁、诉讼等多元争议解决体系，构建 “防、控、化、解” 全流程纠纷防控化解体系，才能降低纠纷发生率，减少纠纷带来的损失，推动项目顺利实施并实现各方共赢。

关键词：工程总承包    纠纷防控    争议解决

一、工程总承包（EPC）合同与施工总承包合同的区别

EPC（设计－采购－施工）总承包合同核心是“一体化承包”，具有综合性、集约性和高风险性特点，与传统施工总承包合同有显著区别。

首先，工程总承包范围强调全覆盖，承包人需统筹承担项目设计、设备材料采购、施工安装、试运行直至竣工验收的全流程工作，实现设计与施工、采购的深度融合，减少各环节衔接断层；施工总承包一般是以图纸和工程量清单为基础的施工阶段，设计、设备采购、甲供材等工作不在承包范围之内。

其次，工程总承包价款模式以固定总价为主，合同签订时通常明确总价款，承包人需承担设计优化、采购价格波动、施工变更等带来的大部分成本风险，发包人风险相对集中于工程质量技术指标以及有限的市场价格波动；施工总承包计价方式较为灵活，根据工程特点清单计价、综合单价、固定总价等均可选择适用。

再次，工程总承包合同权责划分更集中，承包人作为项目总牵头方，不仅要对自身施工、设计质量负责，还需协调设备材料采购、分包单位；施工总承包仅对施工负责，设计由发包人与设计单位负责，因设计变更产生的价款变更风险，一般由发包人承担。

因此，工程总承包合同在设计、采购、施工环节可交叉推进，工期由承包人统筹管控，对承包人的项目管理与控制能力要求更高。相较施工总承包合同一般以“按图施工”的要求，工程总承包合同更多是以“按约施工”，承包人承担的责任与风险更高，同时收益也将更大。

二、EPC与PPP、BOT模式区别

EPC、PPP、BOT三种模式均适用于大型工程项目，但核心定位、权责分配、资金来源及合作周期差异显著，实践中易因混淆模式边界导致合同履行偏差和纠纷。参考《工程总承包（EPC/DB）诉讼实务》（主编朱树英）中，关于EPC、PPP、BOT三种模式在融资建设、运营阶段的关系（见下图），能够清晰地发现，EPC模式主要集中在工程建设阶段，而PPP、BOT模式不但包括建设阶段，而更主要包括前期融资与后期运营。因此，EPC模式与PPP、BOT模式之间在权责分配、风险控制等方面存在着本质不同。                

三、常见EPC合同纠纷原因解析

EPC模式的核心优势是“一体化统筹”，但实践中多数发、承包人仍沿用传统施工合同管理思路，导致管理脱节、权责混乱，引发纠纷，常见有以下原因：

1.发包人管理模式错位与承包人履约思路偏差。

发包人虽采用EPC模式发包，但仍按照传统施工合同模式进行管理，在聘请监理单位负责施工质量、进度监督的同时，有时会额外聘请项目管理人员，对承包人的设计、采购、施工全流程进行同步跟踪管控，导致管理重叠、程序冗长，增加承包人履约成本和沟通成本，也易引发双方对“管理边界”的争议。承包人未充分适配EPC模式的“一体化管理”要求，仍按照传统施工总承包模式，采用“低中标、高结算”思路履行合同，侧重施工环节的变更、签证索赔，忽视合同约定的固定总价和设计环节与施工、采购环节的协同衔接，导致工期延误、成本超支，进而引发与发包人的纠纷。

最典型的争议，在施工过程中，发包人对设计方案、材料性能提出各项意见，同时又以“EPC模式中设计方案优化、施工内容调整属于承包人自身责任”为由，拒绝认可承包人的变更、签证主张，认为承包人应在固定总价范围内，承担相应的变更成本，甚至以工程量减少要求减少工程价款；承包人认为，合同履行过程中，其是按照发包人的口头或书面指令，对设计方案、施工内容进行了变更、签证（如增加施工工序、调整材料标准），该部分变更、签证对应的费用应在固定总价外额外增加，双方就此陷入僵持，难以达成结算共识。

2.承包人联合体内部矛盾。

EPC模式中要求总承包单位同时具备设计与施工相应资质，所以一般由设计与施工单位组成联合体进行投标，其中一个单位为牵头人，并签订联合体协议。联合体中，牵头人与成员之间有时直接按照分包模式处理，导致联合体牵头人（无论是设计牵头，还是施工牵头）存在各自为政的局面，难以形成联合体合力，设计优化与施工精细无法形成相互促进的正向反馈机制。同时，如果联合体协议约定成员之间共同向发包人承担连带责任，则联合体成员之间还会形成内部责任转嫁与分担压力，在对外事务尚未处理完毕之前，内部之间首先对将来“谁承担责任或谁承担兜底责任”而产生分歧，影响履约过程事务的有效处理。

基于承包人联合体中存在的上述情形，联合体牵头人往往面临三重履约压力。一方面面对发包人的履约压力，另一方面需要兼顾协调联合体内部其他成员的利益诉求，同时，因设计优化、设计变更导致的返工、工期延误，还将引发分包单位的索赔，为联合体成员之间产生纠纷留下伏笔。

3.风险分配边界认识偏差

实践中，工程总承包项目，一般采用固定总价模式招采，发包人一般会在招采文件中要求“本次招标范围包括不限于项目前期所有手续办理”“中标单位还应考虑项目建设中除以上手续外的所有手续”“包括但不限于项目各阶段办理报批、报建、报审、报 验工作”等概括性内容。如某安居项目中，在工程完工前，多达25项各类规费，部分规费还涉及一定年限可退还现象。对部分规费由发包人承担还是承包人承担，就生产上巨大争议；又比如，某涉及文物保护项目，在施工过程中，对于设计方案需要提交文保单位审批，以及项目未批准的风险由谁承担产生重大争议，导致停工。合同履约过程中，承包人会认为该类工作属于“发包人应承担的外部协调工作”，费用应由发包人承担；发包人则认为，EPC模式中承包人承担全流程承包责任，该类报批、报验工作属于承包人履约范围，费用应包含在报价中。

4.诚信市场体系尚不健全

工程总承包模式的推行，是响应国家“优质优价”市场战略的要求。随着国家法律法规完善，监督执法力度加强，工程市场诚信不断加强，有力地遏制了违法违规转包、挂靠等现象。但建筑业利益格局牵涉面大，行政干预、地方保护、串通投标、违规议标、违法转包、挂靠等违法违规乱象仍然层出不穷。发包人穷尽所能不一定能招到真正有实力的承包单位；诚信有业绩的承包人凭自身实力也不一定能拿到优质的项目。由此带来在建筑业市场转型期间，市场参与主体鱼龙混杂，在工程总承包合同实施的各个阶段穿插着各种挂靠、转包、违法分包现象，严重干扰了诚信市场体系建设，为具体项目履约中产生各种纠纷埋下隐患。

四、EPC总承包合同纠纷防控化解思路与措施

鉴于EPC总承包模式具有项目周期长、投资金额大、参与主体多、合同关系复杂、风险集中度高的特点，合同履行过程中易因责任划分、指令变更、标准分歧等引发纠纷。结合行业实务经验，构建“防、控、化、解”全流程纠纷防控化解体系，可有效降低纠纷发生率、减少纠纷损失，推动项目顺利推进。

1.“防”——源头防控，筑牢纠纷防火墙

源头防控是纠纷化解的核心前提，重点聚焦招投标关键环节，明确各方主体责任，从根源上规避潜在纠纷隐患。

对发包人而言，需充分认知EPC合同“总价包干、风险共担”的核心特点，提前做好项目前期筹备工作：一是严格完善可行性研究报告，确保项目建设目标、技术标准、投资预算科学合理，避免因前期论证不足导致后期设计变更、造价失控；二是明确项目技术要求与功能标准，在招采文件中细化设计规范、材料规格、施工工艺、验收标准等内容，明确设计深度要求，避免因要求模糊引发后续争议；三是规范投标人资格审查，在法律框架内明确资质、业绩、技术团队、资金实力等审查标准，严禁不合格主体参与投标，同时通过合同条款明确禁止转包、违法分包、挂靠等行为，约定相应违约责任，从源头杜绝违规操作带来的纠纷。

对承包人而言，需强化投标阶段的风险研判：一是全面研读招采文件、设计资料及相关法律法规，精准把握项目技术要求、功能标准、风险分担方式及付款节点等核心条款；二是对项目技术可行性、工期合理性、造价可控性进行充分论证，重点排查设计难点、采购风险、施工衔接等潜在问题；三是明确政府审批环节的责任边界，对规划许可、施工许可、环评、安评等审批事项，确认责任主体及办理时限，对招采文件中不明确、有异议的内容，及时以书面形式提请招采人答疑澄清，并留存书面记录，避免因理解偏差留下纠纷隐患；四是谨慎测算投标报价，充分考虑市场价格波动、设计变更等潜在风险，避免盲目低价投标导致后期履约困难、纠纷频发。

2.“控”——过程管控，守住纠纷关键点

过程管控是纠纷防控的关键环节，核心是严格落实合同约定，强化履约全过程管理，及时明确责任归属、化解潜在争议，防止小问题扩大化。

各方主体需进一步深化对EPC合同风险划分特点的理解，明确“设计、采购、施工一体化”模式下的责任边界，重点做好以下管控工作：一是建立全过程风险管控机制，发包人定期对项目进度、质量、造价进行监督检查，及时发现并督促承包人整改问题；承包人建立内部协同管控体系，加强设计、采购、施工环节的衔接，避免因内部流程脱节导致工期延误、质量不达标等问题。二是规范指令与变更管理，发包人发布的设计变更、工期调整、技术要求修改等指令，需以书面形式下达，明确指令内容、实施要求及责任归属，严禁口头指令；承包人收到指令后，需及时研判指令的合理性及对造价、工期的影响，对属于发包人责任的变更，及时提交变更签证及费用、工期调整申请，留存完整证据链；对超出合同约定的指令，承包人有权依法提出异议，并协商补充相关协议，避免默认承担额外责任。三是强化证据留存管理，履约过程中涉及的会议纪要、签证文件、设计变更单、材料验收记录、付款凭证、沟通函件等，均需以书面形式留存，明确各方签字确认，确保证据的真实性、合法性、关联性，为后续可能出现的争议提供支撑。四是及时明确利益与责任归属，对履约过程中出现的造价波动、工期延误、质量争议等问题，各方需及时沟通协商，结合合同约定和法律规定，明确责任承担主体及利益归属，避免因拖延、推诿导致争议升级。

3.“化”——协商化解，降低纠纷损失度

协商化解是纠纷处置的优先选择，核心是坚持“诚实信用、公平公正”原则，本着“争议向小、损失向少”的态度，主动沟通、坦诚协商，将争议化解在萌芽状态化解在履约过程中。

结合EPC总承包项目“金额大、周期长、内容杂、主体多”的特点，履约过程中出现理解偏差、落实分歧等争议是正常现象，关键在于树立正确的争议处置理念：一是杜绝“挖坑式”处置思维，各方需直面问题本身，不隐瞒事实、不规避责任，不采取拖延、欺诈、恶意阻挠等方式激化矛盾，避免因不当处置导致争议扩大、损失增加。实践中，部分主体为追求自身利益，刻意隐瞒问题、拖延协商，最终不仅导致纠纷升级，还可能损害自身信誉，甚至承担额外的法律责任。二是建立常态化沟通协商机制，争议发生后，各方应及时组织技术、法务、造价等专业人员召开协商会议，坦诚披露问题、明确各方诉求，结合合同约定和法律规定，探讨合理的解决方案。三是坚持公平合理原则，协商过程中，各方需兼顾自身利益与对方合法权益，严格遵循“利益按约共享、风险依法共担”的核心原则，对小额争议、简单分歧，尽量达成一次性解决方案；对复杂争议，可分阶段协商，先解决无争议部分，再逐步推进争议化解，最大限度降低纠纷对项目推进的影响，减少各方经济损失和时间成本。

4.“解”——多元处置，破解纠纷难点

对于争议金额大、涉及专业深、协商无法解决的复杂纠纷，需依托专业力量、通过法定途径多元处置，确保纠纷得到公正、高效解决，最大限度维护各方合法权益。

一是引入专业支撑力量，各方可及时委托律师、造价工程师、技术专家等专业人员介入。律师负责梳理案件事实、分析法律责任、制定处置策略，参与调解、仲裁、诉讼等全过程；造价工程师、技术专家负责对项目造价、技术标准、质量争议等专业问题进行核算、鉴定，提供专业意见，为纠纷处置提供支撑，确保处置过程的专业性、公正性。二是优先选择非诉讼处置方式，依托造价争议评审机制、第三方调解机构，组织各方进行调解。调解达成的协议经司法确认后，具有强制执行力，可有效缩短纠纷处置周期、降低处置成本。三是规范采用法定处置途径，若调解无法达成一致，各方需按照合同约定的争议解决方式，选择仲裁或诉讼途径处置。处置过程中，注重与项目推进的衔接，避免因纠纷处置导致项目停滞，最大限度降低纠纷带来的整体损失。

综上，需要深刻理解和认识EPC总承包合同特点及其争议产生机理，坚持“源头防控、过程管控、协商优先、多元处置”的原则，将“防、控、化、解”四步有机衔接、全程落地，才能有效降低纠纷发生率，破解复杂纠纷难局，推动项目顺利实施，实现各方共赢。

  作者简介：

马天保律师，北京中银全国市场委员会副理事长、中银全国建工委副主任，中银南京律所监事长、权益合伙人、二级律师、中银南京建工中心主任，江苏省民法典专家宣讲团成员（宣讲团包括江苏省高院、省检察院、省内高校、律师共计专家100人）、《法治日报》律师专家库成员、南京审计大学研究生实践导师、南京林业大学校外导师。执业24年，取得多项荣誉，其中2024年获评“江苏省律师行业优秀共产党员”、2019-2022年连续四年获评“南京优秀民商事律师”。担任南京、南宁、桂林、九江等国内多家仲裁机构仲裁员，担任独任或首席仲裁员办理案件有近70件，拥有丰富民商事、建设工程、公司股权重大争议解决经验，发表刊登多篇专业合同、公司、建工论文。联系电话：13813841936

马洋律师，中银南京律所高级合伙人，江苏省青年律师领军人才，南京市民商事诉讼专业领军人才。主要从事民商事纠纷诉讼业务，先后担任律所青工委委员、混凝土法律业务部主任，同时担任南京市律协鼓楼分会商事专业委员会委员。曾多次获得律所评选的“优秀青年律师”、“优秀律师”称号。电话：18752000394

付晨律师，中银南京律所专职律师，法学硕士，江苏省法学会案例法学研究会理事，南京市中级人民法院法律援助中心库律师，鼓楼区社区法律顾问。专业领域：建设工程、公司类法律事务等民商事代理、刑事辩护。电话：15651626136