在本团队近期主办的相关政府信息公开申请案例中，对于因政府信息检索事宜存在疑惑，现就上述疑惑进行如下探讨。

探讨案例：

本团队经办如下案例（本案例已经过脱密处理）：公民李某就某小区业委会相关问题向某部门提出政府信息公开申请，申请公开其于某年制作的一份文件。某部门作出《政府信息公开答复书》，告知李某：经检索，上述信息不存在。

李某不服，向复议机关提出行政复议申请，请求撤销《政府信息公开答复书》，责令某部门公开涉案信息。李某认为，该部门的答复与事实不符。

复议机关审查后认为，某部门在处理李某的政府信息公开申请期间，未尽到合理的检索义务，该部门作出的信息公开答复证据不足。因此，复议机关作出《行政复议决定书》，对《政府信息公开答复书》予以撤销并责令其重新答复。这一案例折射出政府信息公开实务中的核心争议：当行政机关以“信息不存在”为由答复时，如何证明其已履行法定检索义务？

根据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项，行政机关经检索没有所申请公开的信息，应当告知申请人该信息不存在。但该条款未明确“检索义务”的履行标准及证明方式，导致司法实践中对“信息不存在”答复的合法性审查缺乏统一尺度。我们初步认为，上述问题涉及行政机关的举证责任分配、检索义务履行的证明标准与证据形式两个维度。

首先，从检索义务与举证责任分配维度进行探讨：

《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”该条款突出强调“经检索”，使行政机关、司法机关在处理政府信息公开答复、审理信息公开案件中更注重以检索方式证明政府信息不存在的事实，故在办理政府信息公开申请答复事宜中各机关更加注重信息检索程序，对检索信息予以留存。

由于“不存在”是消极事实，难以进行确证，所以在理论和实践中，对“政府信息不存在”应举证到何种程度存在争议。在司法实践中，人民法院均会对行政机关是否履行了检索义务进行审查。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款第六项规定：“（六）被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明。”

“政府信息不存在”的第一种情形是，行政机关在履行行政管理职责的过程中不具有制作、获取或保存该信息的可能性，信息本就不存在。在此情形下，行政机关应首先对不具有制作获取信息的职权进行充分说明，用以减轻举证负担。在证明方面，由于信息不具有存在的可能性，行政机关更应侧重对推理过程的举证，即提供本机关不具有制作或获取信息职责的证明材料，并配合查找过程的检索记录形成完整的证据链。（2019）京行终5229号案件中，李某申请公开“北京市西城区展览路1号‘万容天地服装批发市场’，疏解闭市（疏解北京非首都功能）的政府文件”，西城区政府先致函其具有相关职能的机构询问情况，得到答复市场疏解是产权方和市场方的市场行为，该机构未制作、获取、保存相关政府信息，后该机关公文流转发文查询系统和收文查询系统中，以“万容疏解”、“万容闭市”、“疏解闭市”为标题关键词进行查询，未查询到李某要求获取的信息，遂告知李某信息不存在，并向其说明了理由。在诉讼中，西城区政府提供了与相关机构的函件及公文查询系统的检索记录作为证据，法院认为“西城区政府根据内部查询结果和外部复函情况，告知李某不存在该信息，该答复具有相应的事实根据和法律依据。”

“政府信息不存在”第二种情形是，行政机关本应制作、获取或保存该信息，但实际上因某种原因导致该信息未制作、获取或保存，这种情形无疑使行政机关处在较为被动的地位，进一步加重了自身的举证负担。（2020）鄂01行终606号案件中，刘某向区改造更新局申请公开“板桥村城中村改造项目征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，一审法院认为，该信息属于区更新局应当制作或保存的政府信息，但未提交证据证明其已经尽到了合理的检索义务，其称政府信息不存在的主要证据不足。区更新局不服上诉，称其已经对存档的板桥村档案进行检索，未找到该信息。二审法院认为，“上诉人称涉案政府信息不存在，实际工作中没有依据机构法定职责的要求对涉案政府信息进行收集、整理、归档和管理，不能成为其不履行涉案政府信息公开职责的理由。”该案中，一审法院仅以“证据不足”判决行政机关败诉，二审法院又增加了“理由不足”的认定。

其次，探讨检索义务履行的证明标准与证据形式这一维度：

检索义务具体考量因素主要包括检索途径的多样性、检索关键词的适当性以及检索记录的完整性。检索途径可通过电子检索即是否查询本机关建立的电子信息数据库（如OA系统、业务管理系统）；人工检索即是否查阅纸质档案、会议记录、往来函件等原始材料；协同检索即对跨部门信息，是否向相关业务科室或上级机关核实。关键词检索时应当根据申请内容合理确定检索关键词。例如，申请公开“某小区维修资金使用情况”，除使用小区全称外，还应检索曾用名、项目代码等关联信息。同时，检索记录的完整性应包括检索时间、检索人、检索工具、输入的关键词、检索结果及附件（如检索界面截图、档案查阅登记本复印件）。

证明检索义务的典型证据形式：

结语：

政府信息公开案件中，“信息不存在”已成为常见的争议焦点。行政机关主张政府信息不存在的，应当对其是否尽到合理的检索义务负举证责任或者作出合理说明。为此，我们建议行政机关需要优化信息检索平台，与人工核查相结合，并不断提升工作人员检索能力。

 律师简介：

应华俊律师，北京中银(南京)律师事务所权益合伙人、管委会委员、投融资并购重组委员会主任。应华俊律师团队目前正在为多家企业、政府单位提供常年法律顾问，商事争议解决等综合法律服务。

赵祎玮，北京中银（南京）律师事务所专职律师，主要参与处理行政处罚、行政复议及信息公开等行政事务，同时参与合同纠纷等民事案件。